VEREADORA BETANEA MONTEIRO , RESSALTA NA SESSÃO DESSA QUINTA FEIRA , A IMPORTÂNCIA DA FISCALIZAÇÃO DAS DOAÇÕES DE TERRENOS PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE GARANHUNS A INICIATIVA PRIVADA
O GARANHUENSE
VEREADORA BETANEA MONTEIRO , RESSALTA NA SESSÃO DESSA QUINTA FEIRA , A IMPORTÂNCIA DA FISCALIZAÇÃO DAS DOAÇÕES DE TERRENOS PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE GARANHUNS A INICIATIVA PRIVADA.
Na ultima sessão pública , que contou com uma
grande parte dos vereadores que compõem o
sessão essa de baixo acompanhamento popular.
A vereadora Afra Betanea de Oliveira Monteiro do
PTB por Garanhuns/PE.
instigou a casa da importância de fiscalizar , os
terrenos , doados pela prefeitura de Garanhuns
em forma de incentivo ao desenvolvimento da
indústria local, tendo em vista que deve ser conhecido
os fins da tal doação , para melhor esclarecimento popular.
A vereadora de 56 anos abriu o leque da questão
temos que fiscalizar essas doações.
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VEREADORA BETANEA MONTEIRO , RESSALTA NA SESSÃO DESSA QUINTA FEIRA , A IMPORTÂNCIA DA FISCALIZAÇÃO DAS DOAÇÕES DE TERRENOS PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE GARANHUNS
Na ultima sessão pública , que contou com uma
grande parte dos vereadores que compõem o
corpo legislativo do município de Garanhuns ,
sessão essa de baixo acompanhamento popular.
A vereadora Afra Betanea de Oliveira Monteiro do
PTB por Garanhuns/PE.
instigou a casa da importância de fiscalizar , os
terrenos , doados pela prefeitura de Garanhuns
em forma de incentivo ao desenvolvimento da
indústria local, tendo em vista que deve ser conhecido
os fins da tal doação , para melhor esclarecimento popular.
Alô concurseiros de Plantão!
A retórica de fiscalização abrange , uma categoria jurídica muito densa , mas o que é uma doação Pública?
Sumário: 1 – Introdução,
2 – A doação de bens móveis da Administração Pública à luz dos comentadores do
Código Civil e da Lei Federal nº 8.666/93, 2.1. - Alienação de bens públicos pelo Estado (e por suas
empresas), 2.2. - Linhas gerais sobre a doação de bens móveis, 2.3. - Dispensa
de licitação para doação de bens móveis da
Administração: Licitação dispensada ou dispensável?, 2.4. - Interesse e público
e avaliação prévia como requisitos para a dispensa de licitação para a
alienação de bens pela Administração, 2.5. - Exigências legais para a licitação
dispensada nos casos de doação de bens móveis da Administração, 2.6. -
Peculiaridades da doação de bens móveis da Administração Pública Federal, 3 - A
doação de bens móveis da Administração Pública à luz da jurisprudência dos
órgãos do Controle Externo e do Superior Tribunal de Justiça, 3.1. - A visão
dos Tribunais de Contas, 3.2. - A visão do Superior Tribunal de Justiça, 4 - A
questão da legislação eleitoral, 5 – Conclusão.
Introdução
Visando atender o interesse público, o Estado finda
por adquirir (com ou sem licitação, e neste último caso nas hipóteses admitidas
em lei) bens e equipamentos dos mais diversos, tais como medicamentos para
hospitais, postos de saúde e programas de assistência farmacêutica, armas e
munições para suas forças militares e policiais, material de expediente para
escritórios administrativos, computadores e veículos.
Alguns destes bens são de maior ou menor
durabilidade, mas todos, sem exceção, assim que integram o patrimônio público,
restam afetados ao regime jurídico de
direto público que, dentre outras imposições, exige a indisponibilidade da
coisa pública e a impenhorabilidade dos
bens públicos.
Todavia, os efeitos inexoráveis do tempo (sendo o
avanço tecnológico um dos seus desdobramentos) atingem indistintamente os bens
públicos e os bens privados, de modo que, deve ser resguardada à Administração a
possibilidade de se desfazer daqueles seus bens que, por desgaste natural do
uso ou pela obsolescência tecnológica, já não estão mais a desempenhar com
eficiência as funções que deles se esperam.
Como a Administração deve atender o interesse
público de modo eficiente, não pode ela se valer de bens desgastados e
obsoletos, cujo desempenho seja aquém daquele que é esperado para atender a
população (lembrando que a Lei Federal nº 8.987 de 1995 incita a prestação de
serviços públicos adequados, ou seja, de qualidade).
Para ficarmos com poucos exemplos, podemos dizer
que: (a) não seria admissível que os serviços públicosde
processamento de dados se valessem de computadores datados com mais de 10 (dez)
anos, com uma velocidade de processamento muitíssimo inferior aos computadores
mormente encontrados no mercado e (b) também não há como se cogitar que a
polícia empregue veículos com mais de uma década de operação e que, ao invés de
estarem nas ruas para permitir que os policiais garantam a segurança da
população estejam frequentemente em oficinas para infindáveis reparos.
Destarte, chega um momento em que a Administração
precisa se desfazer dos seus bens móveis, e, para tanto a lei autoriza que tal
alienação se dê desde que sejam atendidos alguns requisitos.
E dentre as formas com que o Estado pode alienar os
seus bens, resolvemos nos debruçar sobre a doação que, dada a possibilidade de
atendimento a interesses de cunho social, despertou o interesse para a confecção
do presente estudo.
2. A doação de bens móveis da
Administração Pública à luz dos comentadores do Código Civil e da Lei Federal
nº 8.666/93
2.1. Alienação de bens públicos pelo Estado (e por suas empresas)
Coube ao Código Civil em seu artigo 98 trazer a
definição do que são bens públicos:
"Art. 98. São públicos os bens do
domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito
público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a
pessoa a que pertencerem.
Art. 99
. São bens públicos:
I
- os de uso comum do povo, tais
como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II
- os de uso especial, tais como
edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração
federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas
autarquias;
III
- os dominicais, que constituem
o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito
pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único
. Não
dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às
pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito
privado."
As pessoas jurídicas de direito público interno
mencionadas no artigo 98, por sua vez, estão conceitualmente delineadas também
nas disposições do Código Civil:
"Art. 41. São pessoas
jurídicas de direito público interno:
I
- a União;
II
- os Estados, o Distrito Federal e os
Territórios;
III
- os Municípios;
IV
- as autarquias, inclusive as associações
públicas;
V
- as
demais entidades de caráter público criadas por lei."
Interpretando tais lições do Código Civil, Edmir
Netto de Araújo assevera que também os bens das empresas estatais (empresas
públicas e sociedades de economia mista) são considerados públicos:
"No enunciado do art. 98 do Código Civil, bens
públicos são catalogados, de maneira um tanto simplista, como aqueles ‘do
domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno’,
que, na redação do art. 41, são: a União, os Estados, o Distrito Federal, os
Territórios, os Municípios, as autarquias e as demais entidades de
caráter público criadas por lei. São incluídos, portanto, os bens das
respectivas autarquias e fundações públicas, eliminando-se as divergências
quanto à qualificação dos bens das empresas públicas e sociedades de economia mista ..."
(Edmir Netto de Araújo, Curso de direito administrativo, São Paulo: Saraiva,
2010, pág. 1.121)
Já Marcos Juruena Vilella Souto, citado por Celso
Rodrigues Ferreira Júnior, não compactua com tal entendimento:
"os bens que integram o patrimônio de
empresas públicas ou sociedades de economia mista, quer sejam prestadoras de
serviços públicos, quer exploradoras de atividades econômicas, compreendidos
tantos os empregados no serviço público como os patrimoniais disponíveis, são
privados, que obedecem, salvo peculiaridades (de controle), ao regime
jurídico de direito privado. São assim considerados porque, apesar da sua
destinação ainda ser de interesse público, a sua administração é efetuada por
uma entidade de direito privado, que irá utilizá-los de acordo com a lei
instituidora e do estatuto regedor da instituição." (Celso Rodrigues
Ferreira Júnior, "Do regime de bens das empresas estatais: alienação,
usucapião, penhora e
falência" in Direito administrativo empresarial, Coordenador: Marcos
Juruena Villela Souto, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, pág. 70)
Diga-se ainda que, as pessoas jurídicas de direito
público interno (que, como visto acima incluem – pelo menos na visão de autores
como Edmir Netto de Araújo- as figuras das empresas públicas e das sociedades
de economia mista) podem, conforme preceitua o Código Civil, alienar os seus
bens dominicais:
"Art. 101. Os bens públicos
dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei."
Esta polêmica há pouco exposta sobre o
enquadramento dos bens das empresas estatais como públicos ou privados, perde
relevância, pelo menos no nosso entendimento, quando invocados o inciso XXI do
artigo 37 e o inciso II do artigo 71, ambos da CF/88:
"Art. 37 - A
administração pública direta e indireta de qualquer
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
e, também, ao seguinte:
(...)
XXI - ressalvados
os casos especificados na legislação, as obras,
serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo
de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos
os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento,
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente
permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à
garantia do cumprimento das obrigações.
(...)
Art. 71 - O controle externo, a cargo do
Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de
Contas da União, ao qual compete:
(...)
II - julgar as contas dos
administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores
públicos da administração direta e indireta,
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público
federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;"
Ora, se as empresas estatais (empresas públicas e
sociedades de economia mista) estão sujeitas às regras das licitações públicas
e devem prestar contas aos órgãos de controle externo (lembrando aqui que,
neste último caso, apesar de o mandamento constitucional se referir apenas ao
Tribunal de Contas da União, a regra é extensível às sociedades de economia
mista e as empresas públicas estaduais, distritais e municipais no que é
pertinente à sujeição de tais entes ao controle dos Tribunais de Contas locais,
conforme diretriz contida no artigo 75 da Magna Carta) é mais do que óbvio que
elas só devem alienar seus bens nos limites da lei e em atendimento ao
interesse público, por mais que elas estejam submetidas às mesmas condições das
demais empresas privadas que compõem o mercado.
Ou seja, mesmo que os bens das empresas estatais
possam ser considerados como eminentemente privados, elas não podem dispor
deles da mesma forma que as empresas privadas que não contam com participação
patrimonial do Estado e, estando elas submetidas às regras de licitação, pouco
importará, pelo menos no nosso sentir, que os bens delas sejam considerados
públicos ou privados, vez que, para aliená-los, deverão ser obedecidos os
ditames impostos na Lei.
Assim, pelo que até aqui foi exposto resta
incontroverso que a Administração Pública (incluindo-se aí as empresas públicas
e as sociedades de economia mista) pode, observadas as exigências legais,
alienar os seus bens dominicais.
2.2. Linhas gerais sobre a doação de bens móveis
Dentre os bens públicos dominicais da Administração
Pública existirão bens móveis e imóveis, e dentre as formas de alienação estará
a doação.
Nos termos do artigo 82 do Código Civil, são móveis
os bens ...
"suscetíveis de movimento próprio, ou de
remoção por força alheia, sem alteração da substância ou da destinação
econômico-social."
Ou seja ...
"São os bens móveis por natureza,
compreendendo duas espécies: os semoventes (animais) e as coisas
inanimadas. Podem ser deslocados ou deslocar-se sem que percam seus
atributos, mas não readquirem a qualidade de móveis os materiais
provisoriamente separados de um prédio para nele se reempregarem (art. 81, II).
Os atributos a serem preservados, quando removidos
esses bens, são tanto a substância material como a utilidade para os fins a que
se destinam
."
(Nestor Duarte, Código civil comentado, Coordenador: Ministro Cezar Peluso,
Barueri, SP: Manole, 2007, págs. 68/69)
Já a doação, é disciplinada pelo artigo 538 do Código
Civil, cuja redação é a seguinte:
"Considera-se doação o contrato em que uma
pessoa, por liberalidade, transfere do seu patrimônio bens ou vantagens para o
de outra."
Sobre tal excerto, o Professor da PUC-SP, Nelson
Nery Junior assim preleciona:
"A doação é o contrato mediante o qual uma
parte, por espírito de liberalidade, enriquece a outra dispondo de um direito
em seu favor e assumindo uma obrigação.
(...)
Tem a doação a natureza do contrato
,
porque exige para sua formação o acordo de vontades das partes: de um lado o
doador, que pretende fazer a liberalidade; de outro o donatário, que aceita a
liberalidade. Há que se observar, contudo, que nem todos os atos de
liberalidade são considerados doação." (Nelson Nery Junior, Código civil
comentado, 7ª ed., São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2009, págs.
606/607)
Tendo em vista a natureza contratual da doação,
quando a mesma for celebrada pelos integrantes da Administração Pública, deverá
ela ser tutelada pela Lei Federal nº 8.666/93 e não pelo Código Civil, como,
aliás, assim reconhece tal diploma legal em seu artigo 101 (alhures citado).
2.3. Dispensa de licitação para doação de bens móveis da Administração:
Licitação dispensada ou dispensável?
A Lei Federal nº 8.666/93 assim trata da doação de
bens móveis dominicais da Administração Pública:
"Art. 17. A alienação de bens
da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público
devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá
às seguintes normas:
(... omissis ...)
II - quando móveis, dependerá de
avaliação prévia e de licitação, dispensada esta nos seguintes
casos:
a) doação, permitida exclusivamente para
fins e uso de interesse social, após avaliação de sua oportunidade e
conveniência sócio-econômica, relativamente à escolha de outra forma de
alienação;"
Comentando o artigo 17 da Lei Federal nº 8.666/93,
Jessé Torres Pereira Junior faz uma distinção das espécies de dispensa de
licitação ali insertas, com as que estampam o artigo 24 do mesmo estatuto de
licitações e contratações públicas:
"As hipóteses ao dever geral de licitar,
lançadas no art. 17, diferem daquelas relacionadas no art. 24. As do art. 17
traduzem decisão do legislador, que exonerou o administrador de exercer
discrição para decidir quanto à dispensabilidade, ao declarar que a licitação
está ‘dispensada’ nos casos que enumera. As do art. 24 reservam ao
administrador discrição para decidir se dispensa ou não a licitação, se
configurada, no caso concreto, a hipótese em tese definida nos incisos;
tanto que a redação do art. 24, caput, declara ser ‘dispensável’ a
licitação." (Jessé Torres Pereira Junior, Comentários à lei das licitações
e contratações da administração pública, 8ª edição, rev. atual. e ampl., Rio de
Janeiro: Renovar, 2009, pág. 216)
Marçal Justen Filho leciona em sentido diverso, não
distinguindo as hipóteses de dispensa de licitação insculpidas no artigo 17 e
no artigo 24 da lei 8.666, por outro lado, ele aduz que algumas situações
abrangidas no artigo 17 da lei das licitações e contratações da administração
pública podem configurar casos de inexigibilidade de licitação:
"O art. 17 dispõe sobre dispensa de licitação
para alienação de bens. Quanto a isso cabem três advertências.
Em primeiro lugar, os casos de dispensa de
licitação do art. 17 não apresentam natureza jurídica distinta daquela
contemplada no art. 24 da mesma Lei nº 8.666. Não existem duas ‘espécies’ de
dispensa de licitação na Lei nº 8.666
. Quanto a isso, reputa-se irrelevante a distinção
terminológica na redação dos arts. 17 e 24. De fato, o art. 17 utiliza a
fórmula ‘licitação dispensada’, enquanto o art. 24 contempla ‘licitação
dispensável’. Ambas as soluções são juridicamente equivalentes, comportando
tratamento jurídico similar.
Em segundo lugar, o art. 17 não exaure as hipóteses
de dispensa de licitação relativamente à alienação de bens. Há casos previstos
também no art. 24. Alude-se especificamente ao inc. VI do referido artigo, que
trata da intervenção do Estado no domínio econômico para regular preços ou
normalizar o abastecimento.
Em terceiro lugar, as hipóteses de
contratação direta previstas no art. 17 podem configurar caso de
inexigibilidade de licitação, antes do que dispensa. Ainda que a
distinção mais precisa entre os institutos se encontre nos comentários aos
arts. 24 e 25, cabe esclarecer que há casos em que não se produz a
licitação para alienação de bens porque se configura a inviabilidade de
competição. Assim se passa, por exemplo, nos caso de legitimação de
posse. É evidente que a atribuição do título somente pode ser realizada em
favor do sujeito que vem exercitando posse ao longo do tempo." (Marçal Justen Filho,
Comentários à lei de licitações e contratos administrativos, 12ª edição, São
Paulo: Dialética, 2008, págs. 214/215)
Lucas Rocha Furtado, por seu turno, se alia a Jessé
Torres Pereira Junior na distinção entre as hipóteses de afastamento do
procedimento licitatório previstas no artigo 17 e no artigo 24 da Lei das
licitações e contratações da administração pública, alcunhando as primeiras de
hipóteses de "licitação dispensada" e as segundas de "licitação
dispensável":
"Todas as hipóteses enquadradas pela
legislação como de licitação dispensada estão relacionadas à alienação de bens.
A alienação de bens móveis ou imóveis pela
Administração Pública está condicionada à existência de interesse público e
deverá ser precedida de prévia avaliação, conforme dispõe a Lei nº 8.666/93,
art. 17, caput.
(...)
As hipóteses de licitação de imóveis estão
previstas na parte final do inciso I do art. 17
:
(...)
A Lei de Licitações, em seu art. 17, II, igualmente
exige a realização de avaliação prévia para a alienação de bens móveis, sendo
dispensada a licitação nos seguintes casos
:
(...)
O art. 24 da Lei de Licitações prevê as hipóteses
em que a licitação é dispensável. São indicadas, de forma exaustiva, situações
que legitimam a contratação direta sem licitação
.
As hipóteses previstas neste dispositivo não podem ser aumentadas pelo
administrador. Trata-se de lista fechada que não admite que, a pretexto de
interpretações extensivas ou analogias, venham a ser ciradas hipóteses não
autorizadas pelo legislador." (Lucas Rocha Furtado, Curso de licitações e
contratos administrativos, Belo Horizonte: Fórum, 2007, págs. 70/71)
Esta também é a opinião de Flávio Amaral Garcia,
conforme podemos ver abaixo:
"A licitação dispensada é aquela
aplicável nos casos de alienação dos bens públicos (dominicais).
O art. 17 da Lei dispõe que a alienação de bens da
Administração Pública subordina-se à existência de interesse público
devidamente justificado (matéria discricionária), aplicando-se como regra a
realização de licitação para os bens imóveis (concorrência) e bens móveis.
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